7个1号文件：农村改革发展政策体系形成
7个1号文件：农村改革发展政策体系形成 更新时间：2010-2-6 0:24:02 党国英 社科院宏观经济研究室主任
2004年以来，中央连续发布7个关于支持农村经济发展的1号文件，使得我国已经形成了一个国家农村改革发展政策体系。
在农村改革方面，7个1号文件勾勒出了一个改革总体框架。
一是坚持市场化改革方向，大力促进市场机制在土地、资本和劳动力资源配置中发挥基础性作用。在土地政策方面，国家长期稳定和不断完善农村基本经营制度，切实保护农户的土地承包经营权，并要求在依法、自愿、有偿基础上健全土地承包经营权流转机制。中央还确定了“产权明晰，用途管制，节约集约，严格管理”的深化农村土地改革的方针，为修改涉及土地管理的法律法规确定了方向。在农村金融方面，国家针对农业农村特点，创新金融产品和服务方式，搞好农村信用环境建设，加强和改进农村金融监管。国家已经开始发展农村商业银行、农民信贷合作社和小型微型农村金融组织。2010年的1号文件还决定扩大农业保险保费补贴的品种和区域覆盖范围，加大中央财政对中西部地区保费补贴力度，发展农村小额保险。在农村劳动力市场方面，国家确立了城乡劳动力市场一体化的改革目标，着力推动农民工养老保险账户异地转移办法的确立。
二是调整国家财政支出结构，改革农村县乡财政体制，下大力气改善农村民生。国家2004年开始实行“三项补贴”政策，形成对种粮农民的直接补贴、良种补贴和农机具购置补贴，有力保护了粮食主产区和广大农民的种粮积极性。国家随后又实行了农业生产资料价格综合直补。2006年，国家终结了延续2600多年的农民种田交税的历史，农业税从此退出历史舞台。从2008年开始，国家实行家电、汽车、摩托车下乡政策和大幅度增加农机具购置补贴，农民得到实惠，同时推动了这些制造业行业的发展，拉动了内需。从2010年开始，国家将启动建材下乡工作，鼓励有条件的地方通过多种形式支持农民依法依规建设自用住房。
三是提高农业对外开放水平，积极走向国际市场。总体上，中国政府对农业经济的调控按照WTO原则进行，农业领域的贸易摩擦比较小。中国政府本着促进农业现代化来提高农产品在国际市场上的竞争力。今年的1号文件继续强调提高农业对外开放水平。近几年，我国农业实施“走出去”战略有了明显进步，很多国家有了中国兴办的农场。
四是着力破除城乡社会经济的二元结构，促进城乡基本公共服务均等化。七年以来，中央通过设立新型合作医疗制度、农村义务教育免费制度、农村低保制度等，把国家财政引入了农村基本公共服务领域。2007年以后，我国农村义务教育已全面纳入财政保障范围，对全国农村义务教育阶段学生全部免除学杂费、全部免费提供教科书，对家庭经济困难寄宿生提供生活补助，使1.5亿名学生和780万名家庭经济困难寄宿生受益。2007年开始实行农村低保全覆盖，目前已经有4600万农民纳入低保。农村新型社会养老保险也在稳步推进，乐观估计在5年之内可实行全覆盖。除此之外，国家财政对新农村建设中的水、电、路、气、房等基础设施和农民基本生活设施建设方面都有大量投入。
五是发展乡村民主政治，改善乡村治理结构。中央1号文件几乎每年都要强调农村基层民主政治建设。今年的1号文件提出了“四议两公开”制度，即重大事项由村党支部提议、支委会和村委会联席会议商议、全村党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议，以及决议公开、实施结果公开。
在农村发展方面，连续7个1号文件也逐步构建了一个政策体系。
一是逐步加大农业投入，夯实农业发展基础。今年的1号文件指出，中央要按照总量持续增加、比例稳步提高的要求，不断增加“三农”投入。这也是历年1号文件所强调的精神。中央一直强调要确保财政支出优先支持农业农村发展，预算内固定资产投资优先投向农业基础设施和农村民生工程，土地出让收益优先用于农业土地开发和农村基础设施建设。各级财政对农业的投入增长幅度都要高于财政经常性收入增长幅度。多年来，按照一号文件的要求，国家对农业生产的支持一直是财政支出的大头。
二是鼓励农业科技进步，提高农业现代化水平。每年的1号文件都强调农业科技进步，并提出了具体科技进步鼓励措施。特别是2007年1号文件提出了“用现代物质条件装备农业，用现代科学技术改造农业，用现代产业体系提升农业，用现代经营形式推进农业，用现代发展理念引领农业，用培养新型农民发展农业”的意见，形成了促进农业科技进步的总的指导思想。今年的1号文件强调提高农业科技创新和推广能力，并就推进转基因新品种产业化提出了要求。按照1号文件的要求，国家已经广泛建立了现代农业示范区。
三是调整农业结构，提高农产品质量。按照历年1号文件的要求，我国正在进行农产品质量安全监管体系和检验检测体系建设。经多年努力，我国无公害农产品、绿色食品、有机农产品的发展取得了明显成绩。
四是改善农业组织，发展农业适度规模经营。多年的1号文件始终强调我国农业实现双层体制，但对这一体制的内涵逐步形成新的解释。从2009年开始，1号文件强调农民专业合作组织是集体经济的重要形态，并鼓励大力发展农民专业合作社，深入推进示范社建设行动，对服务能力强、民主管理好的合作社给予补助。支持有条件的合作社兴办农村资金互助社是一项政策突破。多年来，中央一直强调发展农业适度规模经营，支持通过农村土地流转，将耕地有序集中到种田能手手里。今年的1号文件提出按照存量不动、增量倾斜的原则，新增农业补贴适当向种粮大户、农民专业合作社倾斜。这一措施将有助于提高我国农业竞争力。
五是积极稳妥推进城镇化，实现统筹城乡发展，促进农村剩余劳动力转移。尽管在今年1号文件中对推进城镇化着墨不多，但在历年1号文件中却是第一次用一大段文字集中反映中央对推进城镇化工作的意见。这在党的重要文件中，也是第一次提出“积极稳妥推进城镇化”，而“积极”这个字眼在这里使用，其意义不可小觑。中央将深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。以后还将鼓励有条件的城市将有稳定职业并在城市居住一定年限的农民工逐步纳入城镇住房保障体系，着力解决新生代农民工问题。大力发展小城镇是推进城镇化的重点。中央将完善加快小城镇发展的财税、投融资等配套政策，在安排年度土地利用计划时支持中小城市和小城镇发展。多年的1号文件还强调推进扩权强县改革试点，推动经济发展快、人口吸纳能力强的镇行政管理体制改革，下放管理权限。
发展永无止境，改革尚需努力。以后不管是否继续发布涉农1号文件，国家的农村政策已经形成体系。新的农村问题当然还需要高度关注，而政策出台的形式可以多种多样。国务院通知和各部委的文件都可以发布农村新政策。也许因为农民对“1号文件”这种特殊政策发布形式的偏爱，明年还会继续发布1号文件。不管今后农村政策以什么形式出台，只要各级政府和各有关部门认真落实中央政策，农村形势就会越来越好。
